从“亡羊补牢”到“未雨绸缪”

——记我国缺陷产品召回制度的建立和完善

□ 本报记者 何 可

2004年之前，车主遭遇质量缺陷，往往投诉无门，铁锤砸车、水牛拉车等非理性维权频频上演。

2013年之前，政府面对企业“抵赖”、把中国排除在“召回”之外等情况，欲罚无力，只能开出“不痛不痒”的3万元罚单。

从《缺陷汽车产品召回管理规定》实施算起，召回制度在我国仅仅走过了14个年头，但在公众心目中却留下了深深的烙印。它从影响品牌形象的洪水猛兽，变成了提升口碑的履责符号；从质量问题发生后的“亡羊补牢”，变成了缺陷发现后的“未雨绸缪”。

矛盾爆发的临界点

“召回制度实施之前，汽车厂商对于缺陷问题，往往置之不理，或者以‘免费保养’‘回馈行动’等名义，私下‘大事化小、小事化了’。”原质检总局执法督查司司长严冯敏，主管召回工作多年，在他的回忆里，那段制度空白的日子，车企频频钻着法律的空子。

严冯敏说，在很长一段时间里，担心企业的“召回歧视”，是中国消费者的一块“心病”。

也正因如此，消费者和车企之间的矛盾持续累积，并在2000年到达了爆发的临界点。

是年9月15日，宁夏司机黄国庆所驾驶的三菱帕杰罗越野车，在一个下坡弯道处突然刹车失灵，在经过一系列应急操作后，越野车终于在悬崖边停了下来，迎面而来的大货车擦身而过，全车人“死里逃生”。

惊魂甫定的黄国庆在事后发现，车辆的刹车制动管被磨穿。而此次意外事故，也成为后来轰动全国的“三菱帕杰罗召回事件”的引线。

在随后的几个月内，宁夏、云南又相继出现类似事故。有关部门认定，发生上述现象系车辆设计不当造成，随即引发消费者的持续维权。

2001年2月8日，原国家检验检疫局发布通知，停止对相关车辆的进口。迫于压力，一直隐瞒问题并百般推诿的三菱公司公开道歉，并宣布召回。但与之相关的“陆慧案”、“刘文红案”已闹得满城风雨、人尽皆知。

值得庆幸的是，该事件发生后，社会各界对于召回制度产生了强烈的兴趣，搁置多年的汽车召回议题也重新引起学界与政界的重视。

2002年10月，在千呼万唤之中，达6000余字的《汽车产品召回管理规定（草案）》问世并向社会征求意见，社会各界对该草案也给予了空前的热情，纷纷建言献策。

2004年央视“3.15”晚会上，原质检总局宣布，《缺陷汽车产品召回管理规定》当年10月1日起开始实施。在以保护消费者权益闻名的舞台上宣布实施的召回制度，在此后多年的实践中反复证明了这次“特殊仪式”的象征意义。

严冯敏说，自此之后，国外的汽车制造商再也不能以中国无相关规定为由在全球的召回行动中排除中国市场。

有“缺陷”的缺陷定义

实际上，我国类似以“召回”方式处理缺陷产品的实践，早在上个世纪60年代就己经出现过。当时，我国生产的212型吉普车由于螺钉用错材料，车轮有可能飞出去造成事故，其生产者北京汽车制造厂为了解决存在的问题，将所有售出的车辆返厂，重新更换了螺钉。

而我国在立法上对于召回制度的研究，则可以追溯到上个世纪70年代。当时，作为汽车发展战略中的一部分，原国家机械工业部开始着手研究国外的汽车召回制度。

此后，在1993年颁布实施的《产品质量法》中，召回制度留下了浓墨重彩的印记。曾在全国人大常委会法制工作委员会工作的李涵，参与了《产品质量法》的起草工作，据她介绍，1993年版的《产品质量法》，一共五十一条，其中专门针对缺陷产品责任的就有六条（二十九条到三十四条），而缺陷恰恰是召回制度中最核心的概念。

“全国人大法工委的一项重要工作就是对国外法的比较研究，我们很早就已经意识到了缺陷产品召回是产品质量监管中很重要的一部分。”李涵说，为了科学地引进召回制度，《产品质量法》的起草人员决定“一字不落”地借鉴国外对于“缺陷”的定义。

“一字不落”在法条中最直接的体现就是引入了“不合理的危险”这一概念。而围绕这一概念，立法起草过程中还发生了多次激烈争论。

“危险为什么还有合理与不合理之分？”“难道符合标准也能算作缺陷？”对于这个“舶来”的概念，很多人大常委会委员根本听不明白、看不明白。

全国人大常委会委员江平甚至亲自向委员们讲解了这个概念为什么不可替代、非用不可。在江平及众多起草者的坚持下，《产品质量法》中保留了缺陷定义中“不合理的危险”概念，并一直沿用至今。

李涵对此评价说，“在中国，只有《产品质量法》中有‘不合理的危险’这个概念，这在当时非常先进，是保障消费者权益在法律上的重大进步，为此后召回制度的建立和完善奠定了法律基础。”

不过，受当时经济发展阶段限制，《产品质量法》中对缺陷的定义仍然作出了部分“妥协”。1993年版《产品质量法》第三十四条规定“本法所称缺陷，是指产品存在危及人身、他人财产安全的不合理的危险”，并在其后补充道，“产品有保障人体健康，人身、财产安全的国家标准、行业标准的，是指不符合该标准。”

“缺陷绝非标准符合性问题，符合标准并不代表没有缺陷。”李涵说，这个缺陷定义本身就是有“缺陷”的。时至今日，大量“符合标准”却仍然存在缺陷，从而引发召回的案例出现，社会各界才逐渐认识到“不合理的危险”的真正含义。

很多法律工作者已经意识到这一定义的局限性。包括李涵在内，多位业内人士都建议尽快修订《产品质量法》中缺陷的定义，去除“以不符合标准判定缺陷”的部分内容。

“柠檬”酸度的加码

2004年3.3万辆；2005年5.8万辆；2006年33.6万辆……《缺陷汽车产品召回管理规定》实施之后，我国的召回工作逐渐步入正规。《儿童玩具召回管理规定》《食品召回管理规定》《药品召回管理办法》也相继出台。

但是在召回实践中，麦当劳、苹果、宜家、大众等很多跨国企业仍然时不时地触碰中国消费者的底线，对中国市场和其他国际市场采用所谓的“双重标准”。

严冯敏自2009年开始主持原质检总局执法督查司工作，并在重大召回事件中与跨国企业针锋相对。在反复交锋中，他逐渐意识到，受立法层级较低的限制，我国召回制度的威慑力明显不足。

因为根据行政处罚法规定，《缺陷汽车产品召回管理规定》这一部门规章设定罚款的上限是3万元。如此低廉的违法成本，显然不利于约束违法厂商的行为。

也是从2009年开始，我国汽车年召回数量开始突破百万辆大关，公众对于召回制度的理解和认识越来越深，原质检总局也开始默默推动召回制度的“升级”。

2012年10月22日，努力终于结出硕果。时任国务院总理的温家宝签署国务院令，宣布《缺陷汽车产品召回管理条例》自2013年1月1日起施行。

根据条例内容，对于未停止生产、销售或者进口缺陷汽车产品；隐瞒缺陷情况；经责令召回拒不召回3种情况，可处缺陷汽车产品货值金额1%以上10%以下的罚款。

“这条规定，将原本3万元封顶的罚款提升到数十亿元、甚至是上百亿元的数量级。”条例的出台，令严冯敏激动得彻夜难免，因为有了如此强有力的罚则做后盾，召回工作变得底气十足。

这次召回始于中国

2013年3月15日，《缺陷汽车产品召回管理条例》实施后的第一个央视3.15晚会，大众就踩上了召回的高压线。因为DSG变速器存在安全隐患，原质检总局发布公告，要求大众汽车针对DSG变速器动力中断故障问题实施召回。3月16日下午，大众中国就在其官方微博就作出回应，称“将实施主动召回”。

清华大学汽车技术研究院院长宋健对此事件评价称，原质检总局的行动具有里程碑式的意义，政府部门要求企业召回这样的事情今后应该还会更多，也应该常态化。

宋健一语中的。2014年前后，涉及全球130万辆汽车，轰动一时的速腾断轴事件，再次让世界领略到了中国召回工作的进步。

在一汽大众反告用户造谣、拒不承认缺陷的背景下，2015年9月11日，原质检总局发布全球首份调查报告，针锋相对地指出“速腾汽车耦合杆式后轴纵臂构成缺陷，加装衬板的召回措施仍存在风险”。这份报告引发全球关注，并成为新速腾在全球范围内召回的最重要依据。

有媒体评价：“新速腾召回不仅始于中国，更表现出对中国市场的‘格外重视’。个中缘由，除了史上最大规模的车主维权，缺陷调查无疑起到了重要的推动作用。”

随后的高田气囊、宜家抽屉柜、三星NOTE7手机召回事件中，原质检总局频频采用约谈、启动缺陷调查等手段，并作出强硬表态，为中国消费者伸张正义。

“截至2018年上半年，我国已累计实施汽车召回1657次，涉及车辆6160万辆。”严冯敏说，14年来，我国产品召回工作从无到有，发展迅速，制度逐步完善，已成为质量安全监管的有效方式，召回工作不仅维护了消费者安全，还促进了企业质量提升，增强了消费信心。

未来，也许会有更多的召回故事继续上演，但是随着我国召回制度的完善，博弈的天平永远会倾向消费者一边。

《中国质量报》